Die Initianten gehen davon aus, dass Staatsverträge heute demokratisch nicht legitimiert seien. Das ist falsch: Das demokratisch gewählte Parlament genehmigt jährlich rund 500 Staatsverträge. Von diesen unterstehen die wichtigen Verträge bereits dem fakultativen Referendum. Seit Einführung des Staatsvertragsreferendums 1921 wurde nur zehnmal das Referendum ergriffen – bei 296 Möglichkeiten. Nur zwei Staatsverträge wurden abgelehnt: Der letzte im Jahre 1976, ein Darlehen von 200 Mio. Franken an die internationale Entwicklungsorganisation.

Das fakultative Referendum hat eine wichtige Funktion: Die Mitsprache des Volkes in der Aussenpolitik ist ein Kontrollinstrument über das Parlament und den Bundesrat. Und wie die Geschichte zeigt: Es führt auch zu einer grossen Akzeptanz der Staatsverträge.

Folgen einer Annahme

Weil in den letzten Jahren vermehrt die Erkenntnis gereift ist, dass Probleme multilateral gelöst werden müssen, werden auch immer häufiger multilaterale Staatsverträge abgeschlossen. Diese unterliegen bei Annahme der Initiative dem obligatorischen Referendum, wenn sie einen wichtigen Bereich betreffen; dieser kann unterschiedlich interpretiert werden (siehe dazu Beitrag Nr. 1).

Die Folge ist, dass sich die Auswirkung  der Initiative nur schwierig einschätzen lässt: Der Bundesrat geht von einer Zunahme der Abstimmungen von 30 Prozent aus, was drei bis vier zusätzlichen Abstimmungen pro Jahr entspricht; die Autoren des foraus-Diskussionspapiers von acht zusätzlichen Abstimmungen. Nach zwei Studien der economiesuisse würde es sich sogar um neun zusätzliche Abstimmungen handeln.

Mehr Unsicherheit statt mehr Demokratie? Die Einreichung der Initiative (August 2009; © Tagesanzeiger.ch)

Aussenpolitischer Handlungsspielraum

In beiden Fällen würde der Handlungsspielraum der schweizerischen Verhandlungsdelegationen stark eingeschränkt. Diese handeln gleichsam als Vertreter des Volkes und der Stände. Sie schliessen Verträge mit einem Genehmigungsvorbehalt zugunsten derselben ab. Insbesondere in multilateralen Verhandlungen können sich aber diejenigen Länder am besten einbringen, für welche die Verträge von Beginn weg Geltung haben. Mit dem fakultativen Referendum besteht in der Schweiz zwar bereits eine gewisse Verzögerung in der Genehmigung von Staatsverträgen.

Die Unsicherheit über die Verbindlichkeit des Handelns der Verhandlungsdelegationen ist aber klein: Dank dem massvollen Umgang mit dem Volksrecht des fakultativen Referendums werden die Verhandlungsdelegationen als Vertreter der Schweiz wahrgenommen. Mit dem gemäss den Initianten einzuführenden obligatorischen Referendum würde sich dies ändern – die Unsicherheit über die Verbindlichkeit der Zusagen der Schweiz würde die Verhandlungsdelegationen zu einflusslosen Marionetten degradieren. Dementsprechend würden sie nicht mehr ernstgenommen und könnten die Schweizer Interessen nicht mehr wirksam vertreten.

Demokratischer Gewinn?

Dieser Schwächung steht das Argument gegenüber, die Demokratie würde gestärkt. Das obligatorische Referendum stärkt aber insbesondere den Föderalismus, und nicht die Demokratie. Da beim obligatorischen Referendum auch die Stände zustimmen müssen, haben die Bewohner der Kleinkantone ein überproportionales Stimmgewicht – im Vergleich zwischen Appenzell und Zürich ein rund 60-faches. Diese Kräfteverhältnis war zur Zeit der Entstehung der Schweiz wohl gerechtfertigt, in der Aussenpolitik scheint sie aber fehl am Platz. Denn die kleinen Kantone werden durch Staatsverträge nicht stärker betroffen als die grossen.

Dass bei knapp 300 Möglichkeiten nur zwei Verträge abgelehnt worden sind, zeigt: Das Volk ist in den meisten Fällen mit den abgeschlossenen Staatsverträgen einverstanden. Die Einführung des obligatorischen Referendums ist damit einerseits unnötig, andererseits stärkte es den Föderalismus in einem Bereich, der diese Stärkung nicht rechtfertigt. Auf der anderen Seite steht für die Schweiz ihre Glaubwürdigkeit als Verhandlungspartner in multilateralen Verhandlungen auf dem Spiel. Aus diesen Gründen sprechen sich die Autoren für eine Ablehnung der Initiative aus.

lic. iur. Simon Haefeli (28) ist Jurist und Vorstandsmitglied von foraus sowie Mitverfasser der foraus-Studie zur Initiative.

Der foraus-Blog ist ein Forum, das sowohl den foraus-Mitgliedern als auch Gastautoren/innen zur Verfügung gestellt wird. Die hier veröffentlichten Beiträge sind persönliche Stellungsnahmen der Autoren/innen. Sie entsprechen nicht zwingend der Meinung der Redaktion oder des Vereins foraus.

Die Initianten bezwecken mit der Initiative eine Mitsprache von Volk und Ständen in der Aussenpolitik. Nach dem Initiativtext würden Staatsverträge dem obligatorischen Referendum unterliegen, die

• eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung in wichtigen Bereichen herbeiführen,
• die Schweiz verpflichten, zukünftige rechtsetzende Bestimmungen in wichtigen Bereichen zu übernehmen,
• Rechtsprechungszuständigkeiten in wichtigen Bereichen an ausländische oder internationale Institutionen übertragen,
• neue einmalige Ausgaben von mehr als 1 Milliarde Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100 Millionen Franken nach sich ziehen.

Fehlinformation der Initianten

Die Darlegungen der Initianten bezüglich der exakten Interpretation dieser Kriterien sind wenig erhellend. Nach ihnen wäre etwa die Ostmilliarde unter die durch die Initiative erwirkte Abstimmungspflicht gefallen, ebenso sämtliche Doppelbesteuerungsabkommen. Auch über alle bilateralen Abkommen müsste abgestimmt werden.

Bei der Ostmilliarde handelte es sich aber nicht um einen Staatsvertrag, sondern um ein Gesetz. Die Doppelbesteuerungsabkommen sind bilateral und sehen keine dynamische Rechtsübernahme vor – sie fallen also nur unter den Initiativtext, wenn sie Rechtsprechungszuständigkeiten in wichtigen Bereichen an internationale oder ausländische Institutionen übertragen. Einige Doppelbesteuerungsabkommen, etwa jenes mit den USA, sehen ein Schiedsgericht vor. Dieses würde aber ad-hoc gebildet und ist wohl nicht als Institution anzusehen, da der Begriff Institution eine gewisse Dauerhaftigkeit impliziert. Und bei Verträgen mit der EU ist noch immer umstritten, ob diese als multilateral oder bilateral angesehen werden müssen, insbesondere nachdem der Konstitutionalisierungsprozess der EU mit den Verträgen von Lissabon weiter vorangeschritten ist.

Mehr Unsicherheit statt mehr Demokratie? Die Einreichung der Initiative (August 2009; © Tagesanzeiger.ch)

Multilateralismus als sachliches Kriterium

Die in ihrer Auswirkung relevanteste Bestimmung ist das obligatorische Referendum für Staatsverträge, die eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung in wichtigen Bereichen vorsehen. Das Kriterium der multilateralen Rechtsvereinheitlichung wurde 2003 in einer Volksabstimmung aus der Verfassung gestrichen, weil wichtige bilaterale Verträge nicht erfasst wurden, dagegen aber viele unumstrittene, technische Verträge darunter fielen. Auch heute gibt es keinen Grund, weshalb ein Staatsvertrag mit vielen Staaten eher zur Abstimmung gelangen sollte als ein Staatsvertrag mit nur einem Staat.

Der wichtige Bereich

Eine weitere grosse Unsicherheit steckt im Begriff des „wichtigen Bereichs“ – einer verfassungsrechtlichen Neuschöpfung. In seiner Einschätzung geht der Bundesrat davon aus, dass das Parlament, welches weiterhin darüber entscheiden würde, ob ein Staatsvertrag einem Referendum unterliegt, mit einer neuen Praxis den „wichtigen Bereich“ konkretisierte. Die Autoren des Diskussionspapiers erwarten dagegen, dass sich das Parlament an der bisherigen Praxis zum fakultativen Staatsvertragsreferendum orientieren würde, wonach Staatsverträge dem fakultativen Referendum unterliegen, wenn sie „wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder [ihre] Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert.“

Die Formulierung der Initiative birgt insgesamt einen zu grossen Interpretationsspielraum. Dies führte vermehrt zu politischen Grabenkämpfen im Parlament – in einem Fall, in welchem es eigentlich nur Recht anwenden sollte. Zudem führt die Initiative Kriterien ein, die keine sachliche Entscheidungsgrundlage dafür bieten, ob ein Staatsvertrag Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden soll.

lic. iur. Simon Haefeli (28) ist Jurist und Vorstandsmitglied von foraus sowie Mitverfasser der foraus-Studie zur Initiative.

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Von Rashid Abed – Das Resultat der ägyptischen Parlamentswahlen stärkt die islamischen Kräfte, was in Israel und dem Westen die Nervosität steigert. Welche Auswirkungen auf die Beziehungen zu Israel wird die weitere Entwicklung der Revolution in Ägypten darauf haben?

1979 schlossen Israel und Ägypten einen Friedensvertrag. Während der darauf folgenden, drei Jahrzehnte dauernden Herrschaft Mubaraks, wurden antiisraelische Proteste rigoros unterbunden. Sowohl wirtschaftlich wie sicherheitspolitisch verstand sich Ägypten unter Mubarak als Teil der Pax Americana. Eine starke Berücksichtigung israelischer Interessen war ein Merkmal dieser strategischen Ausrichtung. Nach der ägyptischen Revolution von 2011 wurden in Ägypten vermehrt Forderungen nach einer Aufkündigung des Abkommens erhoben.

Ernste diplomatische Verstimmungen

Die ägyptisch-israelischen Beziehungen verändern sich gegenüber der Ära Mubarak tiefgreifend. Dies zeigte sich etwa am Fall der fünf getöteten ägyptischen Grenzsoldaten im August 2011. Die Übergangsregierung warf Israel vor, den Friedensvertrag gebrochen zu haben. Ungewöhnlich rasch erfolgte die Entschuldigung des israelischen Verteidigungsministers Ehud Barak. Als Antwort gab die ägyptische Führung bekannt, dass ihr diese Entschuldigung nicht ausreiche. 

Auf den Strassen Kairos war die Stimmung ähnlich. Die wochenlangen Proteste schaukelten sich hoch und führten im September zu einem Angriff wütender Demonstranten auf die israelische Botschaft. Der Botschafter war gezwungen zu fliehen.

Seither versucht sein Nachfolger ein neues Domizil zu finden, das den gestiegenen Sicherheitsanforderungen genügt. Bisher ohne Erfolg. Unklar ist, ob das Unterfangen misslingt, weil die jeweiligen Eigentümer einer potentiellen Botschaft den Verkauf verweigern, oder ob politischer Druck der Übergangsregierung dahinter steckt.

Unerfüllte israelische Wünsche

Auch in wirtschaftlicher Hinsicht gibt es diverse Anzeichen für eine Verschlechterung der bilateralen Beziehungen. Das zeigt beispielsweise der Bau einer 32 Kilometer langen Brücke, welche künftig Saudi-Arabien und Ägypten miteinander verbinden soll. Die Idee für das Bauprojekt existiert seit über zwanzig Jahren. Doch Israel hatte stets sein Veto eingelegt, welches von Hosni Mubarak berücksichtigt wurde. Nach der Revolution ist das anders. Im Juli 2011 hat das ägyptische Verkehrsministerium das 5-Milliarden-Euro-Projekt genehmigt. Die Wünsche des nördlichen Nachbarn spielten keine Rolle mehr.

Diplomatische Beziehungen unter dem Druck der Strasse: Demonstranten stürmen die Israelische Botschaft in Kairo (September 2011, Bild: © Washington Post). 

Ein anderes Beispiel ist der Lieferstopp von ägyptischem Erdgas an Israel. Der 2005 über die East Mediterranean Gas Company ausgehandelte Liefervertrag sah Erdgaslieferungen zu Preisen unter dem Weltmarktniveau vor. Die ägyptische Ministerin für internationale Zusammenarbeit lud Israel dazu ein, den Vertrag neu zu verhandeln. Die ägyptische Politik kommt damit einem unübersehbaren Druck der Strasse nach. Schliesslich haben seit Mubaraks Absetzung Unbekannte mehr als ein Dutzend Sabotageakte gegen die Erdgaspipeline auf dem Sinai verübt.

Was geschieht nach den Wahlen?

Viel hängt davon ab, wie Ägypten sich politisch neu ordnen wird. Die Parlamentswahlen haben die islamischen Kräfte in Ägypten klar gestärkt. Der politische Arm der Muslimbruderschaft kam auf 45.7 Prozent, die salafistische „Partei des Lichts“ auf 24.6 Prozent. Bei den ab dem 23. Mai angesetzten Präsidentschaftswahlen besteht die Möglichkeit, dass ebenfalls jemand aus dem islamischen Lager das Rennen machen wird. Doch wird der Militärrat, der seit Mubaraks Rücktritt die politische Kontrolle in Ägypten ausübt, seine Macht tatsächlich an die Muslimbrüder abtreten? Das ist im Moment ebenso unsicher wie die Frage, ob die Übergangsregierung die geplanten Präsidentschaftswahlen abhalten lassen wird.

Eines jedoch ist klar: Die Zeiten der Vorzugsbehandlung in der ägyptischen Politik sind für Israel zu Ende. Wer auch immer in Zukunft die ägyptische Politik lenkt, wird eine verstärkte Ausrichtung auf die übrige arabische Welt vorantreiben. Dem erwähnten Brückenschlag nach Saudi Arabien kommt dadurch auch eine grosse symbolische Bedeutung zu. Bisher mussten ägyptische Pilger auf ihrer Hadsch ins saudische Mekka das südliche Israel durchqueren, wenn sie nicht den Seeweg wählen wollten. Mit der neuen Brücke ist dies überholt.

Wie wird sich Ägypten nach dem arabischen Frühling positionieren? Wird das Land die Führungsrolle in der arabischen Welt zurückerobern, welche es in den Tagen Nassers inne hatte oder wird es sich den finanzstarken Saudis annähern? Oder ist vielleicht doch eine Erholung der Beziehungen zu den USA und Israel denkbar?

Rashid Abed (30), studiert zurzeit auf dem zweiten Bildungsweg Soziologie und Geschichte an der Universität Basel und ist Mitglied der foraus-Arbeitsgruppe Entwicklung und Zusammenarbeit. 

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Ces derniers temps, la Suisse et la Pologne semblent s’entendre de mieux en mieux : ils veulent se partager le siège au conseil d’administration du FMI, et deux ministres suisses ont ou vont visiter la Pologne cette année. Juste au moment où la Suisse accorde enfin plus d’importance à ce pays, le Conseil fédéral a pourtant décidé d’activer la clause de sauvegarde, cherchant à limiter l’arrivée de travailleurs des 8 pays entrés dans l’Union en 2004, dont la Pologne. Avec cette mesure, le nombre de travailleurs en provenance de ces 8 pays serait réduit d’environ 4000 personnes, de 6000 à 2000. Les réactions de la Pologne à cette mesure n’ont pas tardé, et force est de constater que les relations bilatérales entre la Pologne et la Suisse en sortent affaiblies.

Pourtant, la Suisse devrait tout faire pour améliorer ses relations avec la Pologne, leader naturel de l’EU-8. Dans le domaine des relations économiques, son potentiel a déjà été reconnu : l’un des 18 Swiss Business Hubs y a été installé. En effet, la Suisse a un bilan de paiement positif de 700 millions avec ce pays de 38 millions habitants, unique pays de l’Union européenne n’ayant pas connu la récession pendant ces récentes années de crise. La Suisse investit aussi en Pologne : l’état des investissements directs en fin de l’année 2010 était à 5.3 milliards, selon les chiffres de la BNS. Mais on devrait investir davantage, non pas en monnaie, mais en relations bilatérales.

Un partenaire parfait dans l’Europe

La stratégie de politique étrangère 2012 à 2015, en ce moment en consultation auprès des Commissions de politique extérieure, demande à ce que la Suisse renforce ses relations avec ses voisins en particulier, et l’Union européenne en général. Selon ce document, la politique étrangère suisse devrait aussi viser à renforcer la stabilité en Europe. La Pologne semble un parfait partenaire pour réaliser ces objectifs.

Ici grandit un partenaire potentiel

Tout d’abord, la Pologne a réussi à montrer du leadership en assumant la Présidence de l’UE entre juillet et décembre 2011. En cette période particulièrement difficile pour l’Union, elle a entre autres fait aboutir les négociations d’adhésion avec la Croatie. En plus, les relations entre la Pologne et la Russie se sont améliorées récemment, et certains observateurs parlent aussi d’un renforcement des relations entre la Pologne, la France et l’Allemagne au sein du « Triangle de Weimar ». La Pologne entretient par ailleurs des bonnes relations avec les pays de l’Est limitrophes à l’UE, telle que l’Ukraine ou la Moldavie, et les Etats du Caucase. Ces relations sont importantes pour des questions de stabilité politique, et pour l’indépendance énergétique de l’Europe, questions auxquelles la Suisse souhaite s’associer.

Convergence d’intérêts

Deux points supplémentaires pour souligner l’importance de relations fortes entre la Suisse et la Pologne : la Pologne est un des membres de l ‘UE qui n’a pas introduit l’Euro, il peut donc y avoir là encore convergence d’intérêts s’agissant de la politique monétaire de la Banque centrale européenne. Finalement, la Pologne et la Suisse peuvent être des partenaires complémentaires dans leurs efforts vers plus de démocratie : la Pologne apportant son expérience unique de transition démocratique, et la Suisse étant une démocratie très expérimentée.

Vu ces faits, la Suisse a tout intérêt à s’allier davantage à la Pologne. Elle pourrait devenir un important partenaire qui soutient la Suisse dans les négociations avec l’Union européenne dans son ensemble, et avec l’Allemagne et la France en particulier. Avec l’activation de la clause de sauvegarde, la Suisse risque pourtant de perdre cette importante opportunité.

Une mesure symbolique

Car force est de constater, comme l’a fait l’ambassadeur polonais, que l’activation de la clause de sauvegarde est un acte purement politique, voire même symbolique.

Est-ce que les 4000 personnes qui ne viendront plus travailler dans notre pays prennent des emplois aux Suisses ? On a du mal à le croire, puisque notre taux de chômage est l’un des plus bas en Europe, et de surcroît ces travailleuses et travailleurs sont surtout embauchés dans l’agriculture, l’hôtellerie ou encore les soins, domaines où les employeurs peinent à trouver des gens qualifiés sur le marché suisse.

Pour revenir au cas de la Pologne, l’immigration en provenance de ce pays ne devrait de toute manière pas atteindre, dans les deux années prochaines, le seuil du contingent maintenant établi. Dans les faits, l’activation de la close de sauvegarde ne change donc rien pour la Pologne. Toujours est-il que cet acte qui cherche à apaiser l’électorat suisse revêt une symbolique forte bien remarquée aussi en Pologne. Non seulement la Suisse met ainsi en question deux principes fondamentaux de l’Union – le traitement égal de tous les Etats membres et la libre circulation des personnes – mais la Suisse envoie aussi un signal clair qu’elle ne veut pas accueillir plus de travailleurs polonais, alors que ceux-ci contribuent à notre économie.

La politique électoraliste, nuirait-elle ainsi une fois de plus à nos intérêts à long terme en politique extérieure ?

Laura Rutishauser (26) est membre du groupe de travail migration. Elle vit à Genève, après avoir complété un MSc en Politique Comparée à la London School of Economics.

Le blog de foraus est un forum mis à disposition tant des membres de foraus que d’auteur-e-s invité-e-s. Les contributions publiées ici représentent les opinions de leurs auteur-e-s. Elles ne reflètent pas nécessairement l’avis de la rédaction ou de l’association  foraus.

Die Konferenz des Ministerkomitees in Brigthon/UK im April 2012 war die Fortsetzung des «Interlaken-Prozesses», wie er 2010 unter Schweizer Schirmherrschaft initiiert worden war. In einem «Action Plan», der sich gleichermassen an die Europarats-Mitgliedstaaten, das Ministerkomitee und den Gerichtshof richtete, wurden damals Massnahmen beschlossen, um der steigenden Beschwerdeflut Herr zu werden. Neben dem formalen Bekenntnis, dass die Staaten die primären Garanten der Menschenrechte sind und dass das Recht auf berechtige Individualbeschwerde nicht beschnitten werden sollte, wurde dem EGMR auch ins Stammbuch geschrieben, dass er «kein Gericht vierter Instanz» sei und dass ihm nur eine «subsidiäre Rolle» bei Interpretation und Anwendung der Konvention zukomme. In der «Izmir-Deklaration» von 2011 mahnten die Minister zu mehr Zurückhaltung des EGMR bei der Anordnung vorsorglicher Massnahmen in Ausweisungsfällen.

Die Lösung läge in den Mitgliedstaaten

Der Reformprozess fusste damit von Anfang an auf einer falschen Grundlage, indem er implizit den Gerichtshof für die Beschwerdeflut mitverantwortlich machte und dadurch die Diskussion um wirkliche Lösungen – verbesserte Umsetzung der EMRK und der EGMR-Urteile auf nationaler Ebene, Erhöhung des EGMR-Etats – verunmöglichte. Bei dieser Ausgangslage wurde der nächste Reformschritt unter dem erklärtermassen EGMR-kritischen britischen Patronat mit grosser Beunruhigung erwartet.

In der Tat schwebte der von der tendenziösen Commission for a UK Bill of Rights vorgebrieften britische Regierung nichts weniger vor, als das Recht auf individuelle Beschwerde abzuschaffen und dem EGMR nur mehr die Kompetenz zu belassen, ausgelesene Fälle zu überprüfen (certiorari-System). Ein Leak des Vorentwurfs und daraufhin die geharnischte Intervention einer NGO-Koalition waren sicherlich mitentscheidend dafür, dass die finale «Brighton Declaration» in den wesentlichen Punkten entschärft wurde. Insbesondere wurde die primäre Verantwortung der Staaten für die Umsetzung der EMRK bekräftigt und dem EGMR zugestanden, dass er die EMRK «autoritativ interpretiert». Übrig blieb des Bedenklichen genug (Auswahl):

• Die Kürzung der Beschwerdefirst von 6 auf 4 Monate wird nicht zu weniger, sondern zu schlechteren Beschwerden führen, deren Bearbeitung den EGMR blockiert.
• Nach dem 14. Zusatzprotokoll kann der EGMR Beschwerden abweisen, wenn sie auf nichtigem Anlass beruhen. Die Schutzklausel, dass der Gerichtshof einen Fall dennoch überprüfen darf, wenn er auf nationaler Ebene nicht ordentlich geprüft worden war, soll gestrichen werden. Im Effekt sind nun die Staaten frei, die Rechtsweggarantie bei kleineren Fällen gänzlich aufzuheben.
• Das Ministerkomitee wurde bei der Urteilsumsetzung entgegen dem Vorentwurf nicht gestärkt.
• Ein Beitrag zum «Human Rights Trust Fund» wurde gegenüber dem Entwurf für freiwillig erklärt, dafür aber die Notwendigkeit einer «umsichtige Ausgabenpolitik» betont. Dabei hat die Sekundierung der EGMR-Kanzlei durch nationale Richter gezeigt, dass der Beschwerdeberg am einfachsten und effektivsten durch mehr Personal, also mehr Geld, abgebaut werden kann.

Wo die Pläne der Englischen Regierung baden gingen: Obwohl in Brighton der Angriff auf den EGMR abgewendet werden konnte, wollen die Staaten den Gerichtshof nicht stärken. 

Seilziehen um ein Symbol

Besondere Erwähnung verdient der britische Versuch, das Prinzip der «Subsidiarität» so zu interpretieren, dass damit den nationalen Behörden eine Vorrangstellung vor dem EGMR zukommt (s. schon Blog vom 16.02.2012), und die Doktrin einer «margin of appreciation» zu definieren als Freipass für die Staaten, nach eigenen Gutdünken abschliessend über die geeignetste Form der EMRK-Umsetzung zu befinden. Beide Prinzipien entspringen zwar der Gerichtspraxis des EGMR, die vorgeschlagene Aufnahme in den Konventionstext hätte aber ihre ursprüngliche Bedeutung als Prinzipien der richterlichen Rechtsauslegung pervertiert und in ihr Gegenteil gekehrt. «Subsidiarität» und «margin of appreciation» werden künftig zwar in die Präambel aufgenommen, entfalten an dieser Stelle aber keine rechtliche Wirkung – ein Leerlauf, der viel politische Energie gekostet hat.

Während viele Kommentatoren ihre Erleichterung über die endgültige Formulierung der Deklaration zum Ausdruck bringen, stellt sich die grundsätzliche Frage, wohin der «Interlaken Prozess» führen soll. Der EGMR hat in den letzten Jahren durch neue Verfahren und seine Priorisierungspolitik gezeigt, dass ein effektiver, gesamteuropäischer Menschenrechtsschutz im bestehenden System möglich ist. Im Zuge des 14. Zusatzprotokolls schmilzt sogar der Beschwerdeberg langsam, aber sicher dahin. Ungeachtet dieser Erfolge hat sich der Reformprozess einseitig auf eine Beschneidung dieser Errungenschaften versteift.

Für die Schweiz bietet sich hier die Gelegenheit, eine moralische Gegenoffensive zu starten und dem Image als finanzpolitischer Paria ihre Vorbildfunktion im Bereich Menschenrechte entgegenzustellen. Voraussetzung ist, dass wir uns diese Themenführerschaft durch eine mustergültige nationale Rechtsordnung erstreiten: Der Grundrechtsschutz muss entgegen nationalkonservativer Vorbehalte weiter verstärkt werden. Gute Vorschläge im Bereich des Initiativrechts oder der noch unvollständigen Verfassungsgerichtsbarkeit sind bereits auf der politischen Agenda.

David Suter, lic. iur., ist Doktorand am Zürcher Institut für Völkerrecht und Mitglied der foraus-Arbeitsgruppe Völkerrecht, Kontakt: david.suter@gmx.ch.

Der foraus-Blog ist ein Forum, das sowohl den foraus-Mitgliedern als auch Gastautoren/innen zur Verfügung gestellt wird. Die hier veröffentlichten Beiträge sind persönliche Stellungsnahmen der Autoren/innen. Sie entsprechen nicht zwingend der Meinung der Redaktion oder des Vereins foraus.

Identität ist ein vielschichtiger Prozess, der jeden Menschen Zeit seines Lebens einnimmt. Ohne Verständnis der eigenen Person wäre jede Interaktion mit anderen Menschen Makulatur. Erst durch die reflexive Wahrnehmung des Selbst durch sich selbst und die Wahrnehmung durch andere, können wir uns als Individuen begreifen und werden handlungsfähig. Was für eine Person gilt, kann auch über Gruppen oder Kollektive gesagt werden.

Doch wie lässt sich die Identität eines Landes beschreiben? Normalerweise wird davon ausgegangen, dass ein Staat einer nationalen Identität entspringt, also ein Nationalstaat ist; und dass sich eine Nation über eine gemeinsame Sprache, Tradition und Abstammung definiert. Doch schnell wird klar, dass dies kaum je der Fall ist – insbesondere nicht in der Schweiz.

Ein Land ohne Nation

Die Schweiz brüstet sich mit vier Landessprachen, welche der Findung einer einheitlichen Identität kaum dienlich ist. Selbiges gilt für die Tradition: Stets war das schweizerische Staatsgebiet in grösseren räumlichen Kontexten zu verstehen, die Grenzen des im 19. Jahrhunderts gegründeten Staates waren zunächst vor allem Zollgrenzen und nicht Grenzen des menschlichen Zusammenlebens. Letztlich ist auch die Idee einer gemeinsamen Abstammung dank der biologischen Erkenntnisse des späteren 20. Jahrhunderts und der Migrationsforschung widerlegt worden. Der Nationalstaat, die Nation kann im Fall der Schweiz also nicht der übergeordnete Referenzrahmen für eine Identität sein.

Insel in mitten von Europa: Die Schweiz.

Ähnlich wie sich später Deutschland nach dem 2. Weltkrieg seine Geschichte zu erklären versuchte, vollzog die junge Schweiz des 19. Jahrhunderts deshalb eine Volte. Die traditionellen Erklärungsmuster der eigenen nationalen Identität wurden über Bord geworfen und es wurde eine Art Anti-These konstruiert: Die Schweiz als demokratischer Sonderfall inmitten des autoritären Europas. Dies ging so lange gut, wie die europäische Umgebung tatsächlich autoritär war. Doch spätestens nach der europäischen Einigung funktioniert diese Anti-These des Schweizer Sonderwegs nicht mehr, auch wenn diese zuweilen noch hochgehalten wird und das Autoritäre in die europäische Verwaltung projiziert wird.

Me, myself and I

Es ist schliesslich diese Identitätskrise, welche den Problemen der Schweizer Politik der letzten 20 Jahren ihren Stempel aufgedrückt hat: Exemplarisch zeigte sich dies sowohl bei der EWR-Abstimmung in den frühen 90er Jahren als auch bei der Minarett-Initiative. Die Schweiz ist auf der Suche nach ihrer Identität innerhalb Europas und der Welt. Wird davon ausgegangen, dass sich Identität über das Andere konstruiert, ergibt sich die aussenpolitische Relevanz für die Frage nach der eigenen Identität. Denn nur wer Vorstellung davon hat, wer er/sie ist, weiss, was er/sie will. Positionen lassen sich so besser finden, gesellschaftlich breit abstützen und schliesslich gegenüber dem Anderen vertreten.

Oliver Thommen (27), lebt in Basel, studierte Geschichte, Islamwissenschaft und Soziologie. Er ist Redaktor des foraus-Blog und Leiter der Arbeitsgruppe Identität Schweiz.

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Die UNO-Generalversammlung hat in dessen Vorbereitungsphase den Waffenhandelsvertrag (ATT) als “legal bindendes Abkommen, welches Standards für den Import, Export und den Transfer von konventionellen Waffen etabliert” bezeichnet, mit dem Ziel, dass allgemein gültige nationale Lizenzsysteme und interne Kontrolle den illegalen Waffenhandel verhindern. Nun soll vom 2. bis zum 27. Juli 2012 eine Konferenz zu diesem Thema stattfinden, mit dem Ziel am Ende einen möglichst umfassenden völkerrechtlich bindenden Vertrag zu unterzeichnen.

Die vorbereitende Kommission des ATT hat sich zum Ziel gesetzt, „Loopholes“ zu regeln und ausserdem eine abschliessende Liste zu erstellen, nach welchen Güter als „militärisch“ klassifiziert werden können. Dies geschieht aus der Klassifizierungsproblematik von „dual-use“ Gütern heraus, welche auch in der Schweiz für zivile Zwecke exportiert werden, deshalb nicht unter die Kriegsmaterialexportgesetzgebung fallen, aber in wenigen Handgriffen zu militärischen Zwecken umgebaut werden können (z.B. Pilatus PC-9 Flugzeuge).

Verhaltene Veto-Mächte

Seit 1991 gibt es deshalb im Rahmen der UNO ein Register für Klein- und Grosswaffen, was der erste Schritt zu mehr Transparenz war und 2001 durch die  Konvention zum transnationalen organisierten Verbrechen von einem Protokoll ergänzt wurde. Eine Dekade später hat nun die vorberatende Kommission im Sommer 2012 den Arms Trade Treaty auf die Agenda gesetzt.

Bei den Abstimmungen über die vorbereitenden GV-Resolutionen haben sich China und Russland enthalten, die USA haben sogar dagegen gestimmt. Das Nein der Vetomächte für dieses Unterfangen schmälert  den Anwendungsbereich und die Nützlichkeit des Abkommens enorm. Jedoch hat sich die EU für einen Vertrag ausgesprochen, was angesichts der wirtschaftlichen Interdependenzen der Schweiz ein Interesse wecken sollte, dies ebenfalls zu tun. Die USA hat sich aber zum Ziel gesetzt, den Vertrag nach Konsensus zu elaborieren. Deshalb wird es enorm schwierig, sich nicht in Prinzipen zu verlieren und etwas Konkretes rauszuholen.

Vorteil statt Alleingang

Laut Amnesty International müsste durch die Etablierung von internationalen Standards vor allem die nationale Autorisierungsprozedur und die Versicherungen des Endbenützers, welche den Nutzen der Lieferung bekannt geben müssen, prominent im Vertrag vorhanden sein. Aber auch Transparenz in der Autorisierungsprozedur und im Transport sowie Mechanismen, welche die Einhaltung von den vertraglichen Pflichten überwachen könnte, sind nötig.  Solche Überprüfungen nützen aber nicht präventiv, da der Vertragsbruch erst nach einer unrechtmässigen Gewalttat festgestellt werden kann. Deshalb sind nach wie vor auch stringente nationale Regulierungen und Einzelfallbeurteilungen der Situation unabdingbar.

Ein Arms Trade Treaty würde der Schweiz folgende Vorteile bringen:

1. Standards stärken die internationale Kohärenz von Waffenlieferungsabkommen und sind ein wichtiger Schritt für den Schutz der Menschenrechte. Der Schutz der Menschenrechte sollte der Schweiz am Herzen liegen, gibt es doch in den spezifischen Gesetzen zum Kriegsmaterialexport Artikel, welche den Schutz der Menschenrechte  einfordern und ohne deren Respekt ein Export verboten ist. Daneben besteht auch ein Verfassungsprinzip (art. 54 abs. 2 BV): Ausländische Angelegenheiten der Schweiz müssen dem Grundsatz der Achtung der Menschenrechte, der Förderung der Demokratie und des friedlichen Zusammenlebens aller Völker folgen.

2. Die Schweiz könnte sich innerhalb Europas gut positionieren und wäre nicht Aussenseiter. Aufgrund ähnlicher humanitärer Ideale (vgl. EMRK) und starker Interdependenz wäre es unvorteilhaft, sich nicht mit europäischen Partnern an einem Strick zu ziehen. Acht der zehn grössten Exportnationen sind europäische Länder, da würde es kaum Sinn machen andere Lizenzsysteme zu entwickeln.

Jonas Schmid (23), studierte Internationale Beziehungen mit Fokus Politikwissenschaft in Genf und Bern. Als foraus-Mitglied engagierte er sich im Rahmen des e-Diplomacy-Projektes von foraus und dem EDA zum Thema Sicherheitspolitik. Der Blogbeitrag ist eine gekürzte Version aus diesem Projekt.

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Les projets de réforme du Conseil de Sécurité enrichissent les débats autour des Nations Unies depuis une vingtaine d’années. On comprendra les motivations des Etats membres à vouloir changer une situation qui donne la part belle aux vainqueurs de la Deuxième guerre mondiale et à une poignée d’autres élus biennaux, et qui leur offre tout pouvoir sur les quelques 193 membres de l’Assemblée Générale. Le casse-tête institutionnel que pose une réforme du Conseil de Sécurité vient du fait que les membres sur lesquels repose la décision finale d’une possible réforme sont ceux possédant le très convoité veto, freinant ainsi toute acceptation de proposition. Si la résolution à laquelle la Suisse prend activement part n’est pas bouleversante, elle a l’avantage de mettre le pied dans l’embrasure de la porte de manière très diplomatique. La Suisse joue un joli coup, qu’il faut saluer, même si une certaine frustration se ressent face à la lenteur du processus incrémental.

Small-5 et la Suisse pour la réforme: Le Conseil de Sécurité. (Quelle: news.ch)

Droit de veto démocratiquement restreint

Il sera en effet difficile au Conseil de Sécurité de justifier un refus de ces mesures, tant elles sont consensuelles et ne mettent pas en danger l’hégémonie des P-5, les cinq Etats au siège permanent et au droit de veto (China, Russie, France, Grande-Bretagne et Etats-Unis). Depuis la première version de son projet de résolution soumis en 2006, la Suisse souligne qu’elle ne cherche en aucun cas à porter atteinte à l’hégémonie des puissants, ni à leur soustraire leur responsabilité en faveur de l’Assemblée Générale. Mais soyons honnêtes, derrière toutes les expressions visant à améliorer qui le fonctionnement du Conseil, qui sa transparence ou sa représentativité, se cache inexorablement la question centrale du droit de veto. S’il est clair que la Suisse ne veut pas du veto onusien, elle trouve là une manière habile de s’approcher d’une restriction de ce droit en arguant que, selon les principes de la démocratie et de la transparence, son utilisation devrait être proscrite dans les cas de génocide, de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité.

Prouesse diplomatique

Si d’aucuns souriront d’une telle concession et verront là une courbette diplomatique devant un cul-de-sac institutionnel, ils oublient que la Suisse montre une constance honorable dans ses positions. Position qu’elle défend depuis les sommets de 2000-2005 traitant précisément de ce sujet. De plus, une analyse de l’évolution sémantique et formelle du projet à la résolution de la semaine dernière rend palpable le défi consensuel. Elle se conclut par une adroite mise en valeur de la question centrale du veto, un tour de force helvétique.

Manœuvre stratégique pour LE challenge du multilatéralisme

En conclusion, la résolution soumise à l’Assemblée Générale est le résultat d’un travail de longue haleine de la Suisse, d’une réflexion multilatérale intense et d’une coalition improbable mais néanmoins pertinente d’acteurs, soit, petits, mais jouissant d’un écho très favorable sur la scène internationale et dans les différents blocs onusiens. Si les mesures demeurent modestes à première vue, elles ont l’avantage d’être subtilement contraignantes pour changer sans déranger. Les Small-5 ont un avantage certain dans la course à la réforme.

Au delà des intérêts de l’Union Africaine ou des BRICS pour une réforme drastique du Conseil qui crispe les P5, la proposition des Small-5 s’inscrit dans une dynamique plus neutre et moins offensive. Elle leur offre en effet la possibilité d’enfin calmer l’opinion à propos du statu quo des organes onusiens en agissant commodément autant sur le contenu que sur la forme du Conseil de Sécurité. L’acceptation de cette résolution, d’une part par l’Assemblée Générale puis, peut-être, par le Conseil de Sécurité, sera davantage le résultat d’une estimation stratégique des membres du Conseil quant aux autres projets de réforme que d’une véritable volonté révolutionnaire. Si cette réalité paraît bien éloignée des idéaux démocratiques sous-jacent à la résolution, c’est en jouant le jeu des P-5 que les Small-5 peuvent se targuer d’amorcer l’un des plus importants défis de la politique internationale de ce début de siècle.

Fanny Charmey, 25 ans, lic. phil., responsable du groupe de travail «Organisations Internationales» de foraus.

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Ce blog est le troisième d’une série visant à jeter un aperçu sur les stratégies de développement de la place financière suisse tout en gardant un œil sur son actualité particulièrement riche depuis 2008.

L’industrie des hedge funds possède une réputation sulfureuse. En effet, l’imaginaire collectif tend à associer les hedges funds aux dérives de la finance et à résumer l’ensemble de leurs activités sous le mot anathème de «spéculation». Ce type d’analyse mélange cause et conséquence. La spéculation révèle des déséquilibres macroéconomiques, des nécessités d’ajustement ou des déficits de régulation mais n’en est pas à l’origine. Les causes de ces phénomènes sont sous-jacentes et sont souvent les résultats de décisions politiques. La spéculation force des ajustements nécessaires que les autorités tendent à retarder pour des raisons qui restent essentiellement politiques ou électoralistes. Elle permet ainsi, tout en dégageant certes d’importants profits, de forcer les politiques, en quelques jours ou parfois même en quelques heures, à agir ou à supporter les conséquences d’erreurs politiques passées. Au fond, la spéculation est un bien public et la Suisse serait bien avisée de l’attirer pour sa prospérité future.

Succès partiel

Le Conseil fédéral réforma en 2007 la loi sur les placements collectifs de capitaux en permettant la création de la société en commandite de placements collectifs (parallèle civil du limited-partnership anglo-saxon) et l’amélioration des conditions fiscales notamment en matière de rémunération. L’attractivité de la gestion d’investissement alternatif fut ainsi considérablement renforcée en Suisse. L’arrivée discrète mais importante des deux groupes Brevan Howard et BlueCrest à Genève fut interprétée comme un succès de cette première réforme. Pourtant, la solution de Genève s’impose plus par nécessité que véritable choix. Genève n’apparaît toujours pas comme une alternative solide à Londres dont la perte d’attractivité reste encore toute relative. Le gain d’attractivité de la place financière suisse reste limité car la réforme est incomplète : en effet, l’imposition des managers de hedges funds et l’optimisation de la structure fiscale de ces fonds restent problématiques.

Arrivée des Hedge Funds à Genève

Nouveaux défis

La récente réforme de la législation européenne en la matière pose de nouveaux défis au législateur suisse chargé de trouver une solution euro compatible qui ne nuirait pas à l’attractivité de la place financière suisse. Le projet actuel de révision du droit des hedges funds par le Conseil fédéral reste largement insuffisant pour renforcer l’attractivité de la place financière suisse et témoigne d’une difficulté à penser de manière proactive et agressive l’avenir de l’investissement alternatif en Suisse en collaboration étroite avec les milieux concernés. L’audacieux contre-projet développé par la banque Rotschild (Contre-projet Alexandre Col), ignoré dans le projet du Conseil fédéral, est un excellent signe des besoins de la place financière suisses et du manque de collaboration avec les autorités fédérales. Enfin, au-delà des questions de rémunération, de fiscalité et d’adaptation de la législation européenne, les conditions-cadres générales (marche du travail, visas et lois migratoires) restent défavorables au développement d’un véritable cluster.

La Suisse possède de nombreux atouts pour devenir un pays leader de l’investissement alternatif. Contrairement à d’autres places financières innovantes telles Luxembourg ou Londres, la Suisse semble pourtant s’en détourner. Quelle est la stratégie suisse ? Ni les rapports, ni les actions du Conseil fédéral ne semblent l’indiquer.

Julien Briguet est membre du comité du foraus. Il vit à Londres et étudie à la London School of Economics and Political Science (LSE).

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